Le juge administratif et le contentieux des techniques de renseignement

Retour sur les modalités particulières du contrôle par le juge administratif des techniques de renseignement, mis en œuvre en vertu de la loi n°2015-912 du 24 juillet 2015, à l’heure où le Conseil d’Etat vient de publier les 15 premières décisions adoptées dans ce cadre.

Le contexte d’adoption des normes relatives au renseignement

La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, qui a donné lieu à de nombreux débats au sein comme en dehors des assemblées parlementaires, et qui a surtout été l’occasion de la première saisine du Conseil constitutionnel par le président de la République dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori, a donné aux pouvoirs publics de nouvelles prérogatives en matière de renseignement.
Si le Code de la sécurité intérieure a été profondément renouvelé par cette intervention du législateur, le Code de justice administrative a lui aussi été impacté. En effet, la loi susmentionnée a intégré un Chapitre III bis au Titre VII du Livre II dudit code, intitulé « Le contentieux de la mise en œuvre des techniques de renseignement soumises à autorisation et des fichiers intéressant la sûreté de l’Etat » (articles L.773-1 à L.773-8).
Outre ces dispositions, la loi relative au renseignement a modifié l’article L.311-4-1 du Code de justice administrative, et ce notamment pour prévoir la compétence du Conseil d’Etat en premier et dernier ressort s’agissant des requêtes concernant la mise en œuvre des techniques de renseignement prévus par les dispositions citées ci-dessus.

A suivi un décret du 1er octobre 2015, lequel a prolongé et précisé la réforme portée par la loi de juillet 2015, en modifiant la partie réglementaire du Code de justice administrative. Ont ainsi été rajoutées de nouvelles dispositions, allant des articles R.773-7 à R.773-36.

De la compétence du Conseil d’Etat

Selon l’article L.841-1 du Code de la sécurité intérieure, dans ce cadre, le Conseil d’Etat peut être saisi soit par toute personne souhaitant vérifier qu’aucune technique de renseignement n’est irrégulièrement mise en œuvre à son égard et justifiant d’une saisine préalable de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, soit par cette même Commission.

Le même article prévoit une nouvelle hypothèse de question préjudicielle des juges du fond au Conseil d’Etat, expliquant que lorsqu’une juridiction administrative ou judiciaire est saisie d’une procédure ou d’un litige dont la solution dépend de l’examen de la régularité d’une technique de recueil de renseignement, celle-ci peut, soit d’office, soit à la demande de l’une des parties, saisir le juge du Palais-Royal à titre préjudiciel. De manière similaire à la procédure d’avis contentieux de l’article L.113-1, la décision d’ainsi saisir le Conseil d’Etat n’est susceptible d’aucun recours et le juge a quo est tenu de surseoir à statuer jusqu’à la décision du juge ad quem.

Une formation de jugement inédite

L’article L.773-2 du Code de justice administrative prévoit que, lorsque le Conseil d’Etat est saisi d’un tel recours, l’affaire est, par principe, portée devant une « formation spécialisée ». Cela étant, par exception, l’Assemblée du contentieux ou la section du contentieux, qui siègent alors en formation restreinte, peuvent être saisies, notamment par renvoi de la formation présentée ci-dessus. Ce renvoi ne peut être effectué qu’à la demande du vice-président du Conseil d’Etat, du président de la section du contentieux, du président de la formation spécialisée ou du rapporteur public.

La formation spécialisée est composée de 5 membres, selon l’article R.773-8 du CJA : un président (désigné par arrêté du Premier ministre, sur proposition du garde des sceaux, et nommé pour quatre ans), deux membres ayant au moins le grade de conseiller d’Etat et deux suppléants ayant au moins le grade de maître des requêtes (ces quatre derniers étant désignés par arrêté du président de la section du contentieux, après avis des présidents adjoints). En outre, un rapporteur public et un rapporteur public suppléant sont nommés par arrêté du vice-président du Conseil d’Etat, sur proposition du président de la section du contentieux. Les fonctions de rapporteur peuvent être exercées par chacun de ces juges, hormis le président.

Les membres de cette formation spécialisée et leur rapporteur public sont habilités au secret de la défense nationale, et sont ainsi astreints au respect des secrets qu’ils peuvent être amenés à connaître dans l’exercice de leurs fonctions (sachant que l’atteinte au secret de la défense nationale est un délit prévu à l’article 413-10 du Code pénal).

L’intérêt de cette formation de jugement unique réside dans le fait que, dans le cadre de l’instruction de la requête, ses membres (rapporteur public compris) sont autorisés à connaître de l’ensemble des pièces qui seraient utiles à l’exercice de leur office et qui seraient protégées par le secret de la défense nationale (notamment celles qui se trouveraient en possession de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement), selon l’article L.773-2 du Code de justice administrative.

Une procédure adaptée

La procédure suivie devant la formation spécialisée est adaptée à la nature particulière du  contentieux de la mise en œuvre des techniques de renseignement et aux obligations relatives à la protection du secret de la défense nationale.

Ainsi, les exigences de la contradiction peuvent faire l’objet d’ajustements comme le précise l’article L.773-3 du CJA. Par exemple, si les mémoires et les pièces jointes produits par le défendeur (et, le cas échéant, par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement) sont communiqués au requérant, cela ne vaut notamment pas pour les passages des mémoires et des pièces qui comportent des informations protégées par le secret de la défense nationale (article R.773-20).

De même, il est prévu que le président de la formation de jugement doit ordonner le huis-clos lorsqu’est en cause le secret de la défense nationale (article R.773-4 du CJA).

Enfin, à noter que dès lors que les débats sont susceptibles de porter sur des informations protégées par le secret de la défense nationale, ou encore de confirmer ou infirmer la mise en œuvre d’une technique de renseignement à l’égard du requérant, ce dernier est invité à présenter ses observations avant les conclusions du rapporteur public et à se retirer après les avoir formulées. En outre, les conclusions du rapporteur public ne peuvent être ni communiquées au requérant ni publiées (voir l’article R.773-24 du CJA).

Jugement et protection des secrets

Lorsque la formation de jugement (qu’il s’agisse de la formation spécialisée, de l’Assemblée du contentieux ou de la section du contentieux) constate l’absence d’illégalité dans la mise en œuvre d’une technique de recueil de renseignement ou dans la conservation de tels renseignements, la décision indique au requérant ou à la juridiction de renvoi qu’aucune illégalité n’a été commise, sans confirmer ni infirmer la mise en œuvre d’une technique (article L.773-6 du CJA). Ce faisant, aucune information protégée n’est transmise au requérant ou au juge a quo.

Au contraire, lorsque la formation de jugement constate qu’une technique de recueil de renseignement est ou a été mise en œuvre illégalement ou qu’un renseignement a été conservé illégalement, elle peut annuler l’autorisation et ordonner la destruction de ces renseignements. Sans faire état d’aucun élément protégé par le secret de la défense nationale, le juge administratif informe la personne concernée ou la juridiction de renvoi qu’une illégalité a été commise (L.773-7 du CJA). Là encore, le juge administratif ne communique que sur le sens de sa décision, sans informer le requérant du contenu des documents l’ayant guidé dans son raisonnement (du moins lorsque lesdits documents contiennent des informations protégées par la loi).

En pratique, après avoir indiqué les textes applicables en l’espèce et les faits de l’affaire, le dernier considérant des décisions du Conseil d’Etat rendus dans ce cadre débute par une formule standard : « Il résulte de l’examen par la formation spécialisée que … », sans en indiquer davantage sur le travail d’instruction. Ainsi, conformément aux prescriptions du Code de justice administrative, le juge administratif, tout en visant une protection des libertés fondamentales des justiciables, assure la défense des secrets protégés par la loi.

C’est ce qu’il ressort des quinze décisions du Conseil d’Etat en date du 19 octobre 2016, disponibles sur le site Internet de la juridiction.

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