Analyse des conclusions du rapporteur public sur l’affaire des crèches dans les lieux publics

Si l’audience publique de vendredi dernier n’y était pas entièrement consacrée, force est de constater que la question de l’installation des crèches au sein de lieux publics a monopolisé toute l’attention (au détriment de celle, au demeurant très intéressante, de la nature du contrôle exercé par le juge administratif sur les sentences arbitrales, analysée plus tard cette même journée).

La séance du 21 octobre fut ainsi ouverte sur le problème de compatibilité entre la pratique de certains élus locaux et la loi du 9 septembre 1905, notamment, sujet d’autant plus polémique que celui-ci a donné lieu à des positions divergentes des juges du fond. En outre, comme l’a montré la multiplication des articles de presse – et les approximations conséquentes – parus sur ce sujet depuis vendredi, le sujet intéresse l’opinion publique. Les conclusions du rapporteur public, Mme Aurélie Bretonneau, ont ainsi été scrutées avec beaucoup d’attention. Revenons sur les points essentiels de ces conclusions.


Rappel du contexte de la séance du 21 octobre 2016

La réunion de l’Assemblée du contentieux résulte de deux pourvois en cassation, formés suite à des arrêts de la cour administrative d’appel de Paris (arrêt n°15PA00814 du 8 octobre 2015) et de la cour administrative d’appel de Nantes (arrêt n°14NT03400 du 13 octobre 2015). Dans les affaires susmentionnées, des sections locales de la Fédération de la libre pensée contestaient la pratique de certains élus locaux (le maire de Melun et le président du Conseil général de la Vendée) qui avaient installés, au sein de lieux publics, durant la période de Noël, des crèches.
Dans les deux cas, les moyens invoqués par les associations opposées aux collectivités locales reposaient sur l’article 1er de la Constitution de 1958, sur les articles 1er et 28 de la loi du 9 décembre 1905, ainsi sur les principes de liberté de conscience et de neutralité des services publics.

Comme le résume le rapporteur public dans ses conclusions, la question de droit se posant est ainsi celle de la compatibilité entre, d’un côté, l’installation de crèches de Noël au sein de lieux publics et, de l’autre, le principe de neutralité et l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat.
Rappelons que, en vertu de cette dernière disposition, « Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions ».

C’est donc sur ces deux éléments, principe de neutralité et article 28 de la loi de 1905, que se concentre la démonstration du rapporteur public.


La part d’ombre de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905

Le principe de neutralité n’est que peu abordé dans les conclusions de Mme Bretonneau, l’exégèse de la loi de 1905 se taillant la part du lion à cet égard. Ainsi, liant le principe de neutralité, entendu comme la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes, au principe de laïcité, le rapporteur public met d’abord en avant les fondements constitutionnels de ce dernier (article 10 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, article 1er de la Constitution de 1958). Sont ensuite rappelés les deux versants du principe de laïcité que sont la liberté de conscience des personnes physiques et l’obligation pour les collectivités publiques de garantir à tous les libertés de conscience et de pratique religieuse. Il n’est pas non plus manqué de rappeler que le principe de neutralité « déborde la question religieuse » en tant que principe fondamental du service public.

Sur le plan quantitatif, la majeure partie des conclusions est donc consacrée à l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, présenté comme comportant « une plus grande part de mystère ». À ce sujet, il est mis en lumière le fait que cet article n’a fait, depuis son adoption par le législateur, l’objet que de rares contentieux : il revient donc au Conseil d’Etat, « plus d’un siècle après son édiction, d’en définir presque pour la première fois le sens et la portée ».

Le cadre général de l’article 28, inscrit au Titre V de la loi consacré à la police des cultes, est d’abord explicité sous la plume du rapporteur public : celui-ci interdit d’ « investir l’espace public de signes ou emblèmes religieux en les apposant sur les monuments publics ou en les élevant en quelque emplacement public que ce soit », ajoutant que des exceptions sont « ménagées pour les édifices servant au culte, les terrains de sépulture dans les cimetières, les monuments funéraires, ainsi que les musées ou expositions, d’où les signes religieux ne sont pas bannis ».

Le rapporteur public s’intéresse ensuite aux champs spatial et matériel de l’article 28, et ce afin de déterminer son applicabilité au litige. Après avoir rappelé les travaux préparatoires ayant mené la loi à sa forme définitive, convoquant notamment Aristide Briand (rapporteur de ladite loi), il est conclu que le champ spatial de l’interdiction posée par l’article 28 ne s’étend pas aux propriétés privées des personnes privées susceptibles d’être perçues depuis l’espace public.
Si le raisonnement vers cette affirmation ne semble pas poser de difficultés particulières, tel n’est pas le cas s’agissant du champ matériel de l’article 28, Mme Bretonneau expliquant que la question se pose de savoir si le législateur souhaitait, en 1905, interdire les signes ou emblèmes religieux « élevés ou apposés » sur un emplacement public de façon uniquement temporaire. Afin d’apporter une réponse à la formation de jugement, le rapporteur public énonce trois raisons pour lesquelles l’installation d’un signe religieux à titre temporaire rentre dans le champ de l’interdiction énoncée par l’article 28 : d’une part, le législateur de 1905 n’était pas désintéressé par les signes religieux meubles, d’autre part, le simple usage par la loi des notions d’apposition ou d’élévation d’un signe ne suffit à nécessairement exclure les exhibitions temporaires et, enfin, l’exclusion par principe des exhibitions temporaires semblerait paradoxale au vu de l’objet de la loi de 1905 qui est d’empêcher que l’administration entreprenne ou cautionne l’installation de signes religieux.

Ce faisant, le rapporteur public propose « de consentir à raisonner sur le terrain de l’interdiction posée par l’article 28 », confirmant que cette disposition de la loi de 1905 constitue le cadre pertinent pour juger de la légalité de l’installation de crèches de Noël au sein de lieux publics.


Les crèches de Noël, un « objet mixte »

La suite des conclusions s’intéresse à la notion de « signe ou emblème religieux ». À ce sujet, il est d’abord noté que « l’objet, ou plutôt la collection d’objets que constitue la crèche revêt à l’origine, c’est une évidence, un caractère religieux ».

La suite de la démonstration est plus intéressante. Après avoir retracé succinctement l’évolution des pratiques relatives aux crèches dans l’Histoire, Mme Bretonneau note « une déconnection progressive de la crèche de son substrat religieux », expliquant que « la crèche a été en quelque sorte emportée dans le vaste mouvement de sécularisation de Noël que la société française, comme d’autres, a connu a partir du XIXème siècle, jusqu’à devenir dans une certaine mesure un élément du décorum de cette fête dans lequel la crèche n’a parfois plus d’autre fonction que celle de mettre Noël en images ». Toutefois, celle-ci tempère immédiatement cette position, ajoutant que « la crèche, du fait de sa dimension figurative bien sûr, porte encore en 2016 la trace perceptible de sa dimension religieuse ». Il est ainsi admis que « la crèche est aujourd’hui devenue un objet mixte porteur d’une pluralité de significations, ce qui nous semble la seule approche honnête ».
Est ainsi, par l’ambiguïté et le caractère polysémique du symbole de la crèche, concrètement tracée toute la difficulté de la question que devra prochainement trancher le Conseil d’Etat.

Poursuivant sa démonstration, le rapporteur public explique que l’article 28 de la loi de 1905 « n’a pas explicitement traité le cas des objets mixtes, porteurs tout à la fois d’une signification religieuse et d’une dimension culturelle sécularisée ». Face à cette absence de précisions du législateur, il est jugé peu convaincant de chercher à réduire la crèche soit à un objet ayant « perdu une fois pour toute sa dimension religieuse, pour devenir un pur accessoire festif définitivement sécularisé » (même s’il est ajouté que cette vision des choses semble correspondre « à la perception de la crèche majoritairement partagée »), soit à un « signe religieux prohibé », bien que cette thèse est jugée « plus soutenable ».

Mme Bretonneau évoque en suivant le fait que la philosophie de la loi de 1905 ne s’inscrit pas dans « une logique d’ignorance systématique du fait religieux », relevant les « accommodements trouvés avec l’interdiction pour l’Etat de participer aux activités cultuelles » (comme le prouve la rémunération de certains aumôniers par l’Etat) et les mêmes accommodements avec « l’héritage culturel issu de la religion » (citant notamment le cas des jours fériés d’origine religieuse). Ce faisant, pour le rapporteur public, « le paysage de la France laïque reste marqué d’une empreinte religieuse devenue patrimoniale » et l’article 28 « porte la marque de cette préoccupation ». C’est ainsi qu’est justifiée l’exception portée par cet article au sujet des expositions de pièces religieuses ou cultuelles que peuvent légalement organiser les collectivités publiques.


Une approche casuistique, la seule démarche possible

Sont ensuite mis en avant, une nouvelle fois, les propos d’Aristide Briand (qui, faut-il le rappeler, était le rapporteur du projet de loi de séparation des églises et de l’Etat). Il est ainsi rapporté que, interrogé sur la possibilité d’ériger, en dehors de toute exposition, des statues d’hommes saints ayant une stature historique sur le domaine public, et de les représenter assortis de leurs attributs religieux, le député de la Loire donna son approbation, « sous réserve seulement que la dimension religieuse ne prenne pas le pas de façon décisive sur l’homme historique justifiant l’édification ».

Selon le rapporteur public, cette réponse constitue une clef de lecture de la notion de « signe ou emblème religieux » visée d’une interdiction par l’article 28. Ainsi, « appliquée à des objets dont la dimension religieuse est univoque, comme c’est le cas d’un crucifix, la qualification de signe ou emblème religieux doit être systématique et, sans qu’il soit besoin de rechercher l’intention de la personne publique, emporter l’interdiction, sous la seule réserve, structurelle, des hypothèses d’exposition ». Mais, s’agissant des objets mixtes, « dont il est aussi vain de nier la composante religieuse que de présumer qu’elle éclipse ses autres significations », « la qualification de « signes ou emblème religieux » ne doit pas prévaloir par principe, mais ne s’imposer que lorsque l’installation de l’objet « fait signe » vers sa dimension religieuse, à savoir lorsque la gestion publique qui préside à l’installation témoigne de ce que la personne publique poursuit un objectif religieux ».

Le rapporteur public note d’ailleurs que cette manière circonstancielle d’appréhender l’interdit de reconnaissance publique d’un culte caractérise la jurisprudence de la plus haute juridiction de l’ordre administratif s’agissant de la loi de 1905 comme du principe de neutralité. À cette fin, il est notamment rappelé la jurisprudence relative aux subventions publiques accordées aux associations exerçant des activités cultuelles, notamment illustrée par l’arrêt d’assemblée du 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et Picquier (n°308817).

Enfin, l’aspect casuistique de la jurisprudence du Conseil d’Etat est de nouveau mis en avant, cette fois s’agissant de l’appréciation du principe de neutralité. Il est ainsi exposé que, dans ce cadre, « seule compte, à travers l’objet, la caractérisation par son exhibition de la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques ». Mme Bretonneau explique que, allant dans le même sens, l’article 28 de la loi de 1905 « n’est rien d’autre que la formulation, au sujet des signes élevés dans l’espace public, de l’exigence de neutralité des personnes publiques dans son versant laïc, interdisant toute forme de reconnaissance, au sens fort, d’une religion ».

Finalement, après avoir conforté l’analyse produite en rappelant la position adoptée par la Cour suprême des Etats-Unis sur cette même question de l’installation de crèches sur des emplacements publics, le rapporteur public préconise d’adopter une approche casuistique : « Nous vous invitons donc à juger que l’article 28 de la loi de 1905 et, surtout, le principe de neutralité dont la portée est plus grande et le champ d’application territorial plus large, n’interdisent pas par principe l’installation d’un crèche sur le domaine public, mais uniquement l’installation d’une crèche qui manifesterait un geste de reconnaissance d’un culte ».

Ainsi, selon la solution proposée, ce n’est pas en elle-même l’installation de crèches dans les lieux publics qui poserait problème, mais bien ce que l’on pourrait appeler la « volonté non-dénuée de toute pensée religieuse » adjointe à celle-ci. Les difficultés se déplacent donc sur le terrain de l’appréciation de ce « geste de reconnaissance d’un culte », exercice qui, intrinsèquement, laisse une marge d’appréciation au juge. Selon Mme Bretonneau, si s’engager dans une telle démarche casuistique risque « de décevoir les observateurs » des décisions du Conseil d’Etat, cette solution semble être « la seule possible ».


L’énoncé de trois critères d’appréciation

Au terme de ses conclusions, le rapporteur public dépeint une méthode de mise en œuvre de la démarche casuistique préconisée. Tout d’abord, il est mis en avant que le « caractère revendicatif ou non de l’installation d’une crèche » doit être apprécié de façon objective, notamment parce qu’il peut être « difficile de reconstituer avec certitude l’intention d’une collectivité publique, qui peut d’ailleurs n’être pas exempte d’ambiguïtés ou de contradictions ».
Pour évaluer ce caractère revendicatif, appréciation qui permet ainsi de juger de la conformité de l’installation d’une crèche dans l’espace public à la loi de 1905 et au principe de neutralité, le rapporteur public énonce et explicite les trois critères à mobiliser.

Parmi ces critères, figure en premier lieu, selon Mme Bretonneau, « l’inscription de l’installation de la crèche dans le temps festif lié à la célébration de Noël ». Ce faisant, il est demandé de prendre en compte le caractère temporaire d’une telle installation. En outre, et par voie de conséquence, la mise en place d’une crèche en dehors de ce temps festif serait interdite, du fait que celle-ci déconnecterait la crèche de tout ce qui fait sa dimension non religieuse.

En deuxième lieu, il est indiqué que « l’installation de la crèche ne saurait être accompagnée d’aucune initiative teintée d’une quelconque forme de prosélytisme religieux ou de promotion revendiquée d’une tradition religieuse particulière ». Ce faisant, toute « installation s’accompagnant de déclarations de ses instigateurs prônant la réinscription de Noël dans la tradition catholique tomberait dans le champ de l’interdiction ».

Troisièmement, « l’installation de la crèche doit revêtir, eu égard au contexte local et à ses modalités concrètes de présentation, le caractère d’une manifestation culturelle ou à tout le moins festive ». Si ce critère est justement qualifié comme étant « objectivement le plus critiquable, en cela qu’il laisse ouverte une indéniable marge d’appréciation », le rapporteur public note que celui-ci est à la fois « incontournable en matière de police et nécessaire au juge pour détecter des usages prohibés de la crèche que manifesteraient des indices trop insidieux pour être pleinement saisis par les autres critères ». Il est notamment souligné le rôle que peut jouer l’histoire locale dans le cadre de l’appréciation de cet élément. Ainsi, selon l’exemple donné, l’apparition soudaine d’une crèche dans l’espace public, alors que la municipalité ne s’était jamais préoccupée de célèbre Noël et ne se livre à aucune autre initiative en matière de décoration, dans un contexte local de crispation sur la question religieuse, pourra être l’indice d’une revendication.

Enfin, et c’est là un élément important, le rapporteur public précise encore davantage la ligne de partage entre installations de crèches légales et installations prohibées, dans l’optique de guider un peu plus les autorités locales et les juridictions dans la mise en œuvre de cette démarche casuistique. Il est ainsi indiqué que, « dans la majeure partie des cas, l’installation d’une crèche dans l’espace public ne posera pas de difficulté dès lors qu’elle s’insèrera sans distinction ou mise en valeur particulière, par la mise en scène ou le discours, dans un ensemble de décorations festives, ce qui correspond bien à l’usage municipal normal de la crèche. Cet usage étant permis, il n’y aura pas à lui rechercher de circonstances atténuantes ; et ce sont uniquement les cas d’installations pathologiques, qu’il faut espérer minoritaires, qu’ont vocation à saisir les critères que nous vous proposons ».

Finalement, en ce qui concerne les deux affaires portées devant l’Assemblée du contentieux, il est expliqué que, « à l’aune de tels critères, les deux arrêts frappés de pourvoi semblent encourir l’annulation pour erreur de droit ». Ce faisant, rappelant que, « lorsque le Conseil d’Etat définit pour la première fois le cadre juridique d’une question nouvelle, il y a lieu de permettre aux parties d’engager le débat contentieux conformément à ce nouveau cadre », le rapporteur public conseille de renvoyer aux deux juridictions d’appels.

La décision des dix-sept membres de l’Assemblée du contentieux ne devrait pas être connue avant plusieurs semaines. Rappelons que si, en théorie, la position adoptée par le rapporteur public ne présume en rien de la décision future, dans la pratique, les conclusions de ce dernier sont très généralement suivies.

Répondre

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Photo Google

Vous commentez à l'aide de votre compte Google. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s

Créez un site ou un blog sur WordPress.com

Retour en haut ↑